农村留守儿童的司法保护机制研究
发布日期:2013-11-18 作者: 刘晓序

内容提要:

留守儿童双亲务工在外,留守儿童缺乏应有的监护与家庭保护,往往成为违法犯罪行为侵害的对象。通过各种调查数据及大量新闻媒体的报道,近年来留守儿童人身生命等法律权利受侵害等现象频频出现,不仅包括自杀、溺水等由于监护缺失而发生的悲剧,而且更多的是作为强奸、拐卖儿童等犯罪的侵害主体,在公安机关解救的被拐卖儿童中,绝大多数是农村留守儿童,本应处在幸福童年状态的留守儿童,却成为最易受违法犯罪侵害的主体,基本的人身权利得不到保障。如何使农村留守儿童得到有效的司法保护,正是本文探讨的问题。

 

近年来进城民工的权益保护问题受到了社会的普遍关注,政府也投入大量的资源来解决民工群体的工资拖欠、子女教育、医疗及社会保障问题,进城民工的状况有了些许好转。但是,作为进城民工子女的农村地区留守儿童的成长问题却缺少足够的社会关注。以往,在面对留守儿童的教育、升学等问题时,经常是作为进城民工的附带问题加以解决,很少把留守儿童作为独立的群体来解决他们面临的来自社会各方面的侵害,与其权益密切相关的家庭、学校乃至政府等社会单元都还不具有应有的重视态度与投入力度,社会关注程度极低。他们的基本法律权利正在遭受着侵害,怎么样使留守儿童有一个正常、健康的心理,让他们和同龄人一样健康快乐地成长,已成为一个十分现实而又亟待解决的问题,也更应引起更多的法律工作者、社会工作者、教育工作者乃至全社会的关注。作为法律人,开展对农村留守儿童权益司法保护制度的研究也是义不容辞的责任。

一、法律视野下的农村留守儿童现状及关涉的若干法律领域

农村留守儿童是指农村地区因父母双方或一方外出长期打工而被留在户籍所在地或者经常居住地并因此而不能和父母双方共同生活在一起的儿童。对儿童的年龄界定有不同的选择方案,大致有三种观点:学者段成荣等所指儿童是14周岁及以下的儿童;学者吴霓等所指的儿童是处于义务教育阶段6-16岁的儿童;叶敬忠所指的儿童是指所有未满18岁的未成年人。笔者认为,在留守儿童司法保护的问题尚处于研究探析阶段之时,不应过度拘泥于法条规定与一般的解释,我们对留守儿童问题研究制定相关措施的指向正在于对涉及未成年人相关法律法规的完善修订与政府政策的新的把握,基于此,应立于长远政策制度的制定与革新,笔者比较认同第三种观点。
  (一)留守儿童集中面临的成长困境及法益受侵害现状
  1、监护缺失与心理缺陷危机
  农村留守儿童最为明显的特征在于脱离双亲,由爷爷奶奶等长辈亲属抚养即隔代抚养。一般来说,父亲会给孩子坚强、勇敢、权威等方面的影响,使孩子有安全感,母亲则会给孩子以无微不至的关爱和体贴,父母的角色互有差异,但相互补充,相互配合。阴阳可以互补,但不可以相互代替,隔代抚养的情况下,长辈亲属大多疼爱成长中的儿童,但是往往农村地区老龄人口多是文化水平相对低层次的群体,因此经常的现象是疏于管教或管教不当,父母又远离家庭,造成应有的管教角色缺失,使得这些孩子普遍缺乏良好的教育氛围,长期处于无人管束状态。这样的恶果之一就是留守儿童往往因缺少母爱或父爱而在幼小的心灵上引起各种不良反应,并容易导致心理失衡。他们常常会感到孤独、自卑、忧虑、失望,这种心态如果不及时调整,久而久之会导致性格扭曲、心理变态,严重影响其情感、意志和品格的形成。这些性格缺陷与心理障碍都为留守儿童的合法权利受到侵害与成为违法犯罪的主体埋下了伏笔。
  2、人生观与价值观的偏移
  在我国,城市化正处于飞速发展之中,农村地区越来越多的青壮年进入城市打工,一定比例的农民通过进城务工改善了家庭经济状况或者找到了发家致富的门路,但是这种物质上的逐渐富足却未能给农村儿童的成长带来应有的福音。根据某高校的调查数据显示,农村初中、高中的辍学率日渐攀升,有些地区竟已波及小学教育,究其原因在于进城务工而带来的拜金主义与打工至上主义的思潮,很多家长看到很多打工者没有文凭却可以赚大钱,而自己子女接受教育却还要花费大量金钱,而且受到大量的大学毕业生毕业无工作现象的影响,很多家长因此要求或强迫子女退学外出打工,读书无用论在农村地区又开始滋生,在这种现象与思潮的冲击下,部分农村留守儿童往往不思进取,学习成绩差,很多学生开始把人生目标确定为辍学外出打工,于是在学校里混日子,不求上进,这都导致留守儿童人生观与价值观的偏移,而一旦形成不看书学习的心理惯性,很难再回归校园。
  3、呈现留守儿童作为侵害主体与被侵害主体的格局
  一方面,留守儿童双亲务工在外,留守儿童缺乏应有的监护与家庭保护,往往成为违法犯罪行为侵害的对象。通过各种调查数据及大量新闻媒体的报道,近年来留守儿童人身生命等法律权利受侵害等现象频频出现,不仅包括自杀、溺水等由于监护缺失而发生的悲剧,而且更多的是作为强奸、拐卖儿童等犯罪的侵害主体,在公安机关解救的被拐卖儿童中,绝大多数是农村留守儿童,本应处在幸福童年状态的留守儿童,却成为最易受违法犯罪侵害的主体,基本的人身权利得不到保障。
  另一方面,在农村青少年犯罪群体中,留守儿童占了相当比例。2011年公安部的调查显示了两个大多数:全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村,其中大多数又是留守儿童[1]。农村留守儿童由于缺乏健全的家庭成长环境与管理教育,往往具有一些特定的心理与性格障碍,而农村地区特别是城乡结合部,由于受市场化浪潮的冲击,治安境况日益复杂多变,留守儿童易暴露在不良的社会环境中,缺乏辨别是非的能力,易受违法犯罪分子的教唆,行为容易越轨,从而走上违法犯罪的道路。
  从农村留守儿童作为法律保护的主体视角来讲,无论是作为违法犯罪侵害主体与被侵害主体,都是合法权利的受害者,这是由于其与生俱来的受监护权、受教育权、人身生命等权利的缺失,才使他们成为受害主体或走上本不应该的违法犯罪道路,预防与控制留守儿童违法犯罪现象已经刻不容缓。
  (二)留守儿童纳入司法保护具体法律领域问题分析
  农村留守儿童受侵害所面临的问题,如果在社会常规力量(家庭、学校、社会基层组织等)调整未果的情况下,就要借助于法律的规制与保护,而仅仅借助于分散于各个部门法的零星法条是不足以起到应有的保护作用的,只有首先针对留守儿童或者为成年人的现状予以系统整理分析,纳入具体的法律领域,从而制定系统化的司法适用保护措施。
  1、民法领域,留守儿童法益受侵害集中体现为受监护权的缺失。

根据《民法通则》第十六条规定,未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)关系密切的其他亲属朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。由此可见,监护权的行使有顺序限制,即首先需由父母双亲行使监护权,在父母死亡或者无法行使监护权的情况下,才能由下一顺序的监护人行使监护权,而留守儿童缺乏的正是缺乏父母的适格监护。虽然大多存在着祖父母或者外祖父母的隔代监护但现实状况已足以证明这种监护对于留守儿童的成长是不足够或不失格的,这与父母双亲监护权的行使效果截然不同,与其他监护适格的同龄儿童相比,留守儿童的适格被监护权无疑被侵害,损害了他们健康成长的家庭环境。
  2、刑法领域,留守儿童受侵害的法益主要表现为人身权。

人身生命权是我国宪法及刑法等相关法律规定的权利,是公民最为基本的权利和从事其他社会活动的基础。农村留守儿童作为一个特殊的群体,目前受犯罪的侵害频率已不容忽视,留守儿童的生命权、健康权等正在被杀害、伤害、强奸、拐卖等刑事犯罪所侵蚀,这是留守儿童面临问题外化的最为严重的方面。
  3、其他法律领域,主要表现为宪法等法律部门规定的受教育权、发展权、平等权、社会保障权权等。

《宪法》第四十六条对公民的受教育权作了原则性规定。《教育法》做了明确具体的规定,受教育权是公民一项基本权利,也是基本义务,而留守儿童日益上升的辍学率无疑是对留守儿童受教育权的极大侵害;我国任何公民都有发展自身的权利,而留守儿童由于监护缺失、辍学较早未能受到应有的适应社会与发展自身的相关知识与技能教育,在以后的社会生活中形成自身发展的最大障碍;与城市儿童相比较,农村留守儿童本来在接受教育的条件设施、教育投入等方面已经远远落后,再面临双亲在外的境遇,根本无法与同龄儿童展开平等的升学、就业、等方面的竞争与发展,这是对留守儿童平等权的变相侵害。

二、留守儿童司法现存问题的因果关系分析

农村留守儿童所面临问题的特殊性,要求我们调查研究当前留守儿童的数量、心理与成长状况以及教育医疗等各方面的具体矛盾,针对具体矛盾分析客观存在的因果关系,对症下药,才能探索出行之有效的解决此问题的长效机制,而留守儿童当前生存状态的研究,需要我们通过各种感性数据升华为对问题的深入分析,总结出集中体现的问题,全局把握,防止流于表面与形式,这是由留守儿童问题解决的迫切性与建设以人为本的和谐社会的要求所决定的。
  (一)家庭因素

家庭是人们以婚姻、血缘关系为纽带而形成的生活共同体。作为最基本的生活单元细胞,家庭不仅是人们生存的基本环境,而且也是人类个体社会化最初和最重要的形式。人出生时只不过是一个带有人的自然属性基因的动物,其社会化的程度和方向都是从家庭开始的,家庭环境是影响少年儿童心理和行为健康发展的重要因素。国内外研究资料均表明,儿童早期生活经验深刻地影响其一生的发展。通过父母的教养行为,把社会的价值观念、行为方式、态度体系及社会道德规范传递给儿童,并由此构成了儿童社会化的具体内容和目标[2]。而留守儿童社会化的过程中恰恰缺失的就是这种适格家庭、适格监护、适格社会化过程,因果关系复杂但却有清晰的主线,留守儿童在不同年龄阶段所接受的家庭或父母的关爱、受教育获得的知识、社会化获得的心理与品格机制皆不同程度少于或不同于同龄儿童,一方面使留守儿童自身面临着成长困境,另一方面容易因不良诱惑和缺乏家庭管制因素而走上违法犯罪道路,两者纵横交错,但都源于家庭监护的缺失与父母的重养轻教重养而不懂教,留守儿童现存问题根本原因也就在于这种最初社会化过程中必须因素的缺乏。
  (二)社会监督与保障缺位

这主要体现为农村基础教育不适格以及基层民政部门、农村村委会等基层政府部门与社会组织监督保障工作不力。基础教育是除家庭因素塑造儿童身心与知识智力正常发展的最重要因素,良好的教育内容与校园人性环境可以缓解留守儿童面临的心理压力,使不良成长因素缓解与消除。而目前农村基础教育不仅存在全国中小学教育面临的学习负担繁重等通病外,更面临着农村中学的特性问题,如教育基础设施差、教师体罚虐待学生问题严重以及学校周围治安环境不良等,并且缺乏社会的关注,多年来并无改善的迹象;农村留守儿童多家庭贫困,教育花费皆出自父母在外务工所得,父母一年务工所得基本只能维持收支平衡,基层民政部门在奖励优秀学生方面可能做了良好的工作,但在关注贫困家庭儿童与问题儿童方面工作缺乏深入,流于表面;农村村委会等组织在留守儿童出现受侵害现象时不能尽到起码的监督义务与保障工作,对儿童成长的农村环境与问题缺少关注,对在外儿童双亲监护缺乏监督与通知的义务。在缺少父母关爱和监护,缺少学校的人性关爱与教育,缺少社会的关注与有效监护、关注等情况下,留守儿童更多地暴露在不良社会环境中,并且多放任自流,从而造成社会化过程的严重扭曲,这与我国目前正在建设的和谐社会与平等友爱的以人为本的社会是格格不入的。
  (三)司法保护的空白

我国对于未成年人的保护而言,目前只是在《宪法》和《未成年人保护法》等法律中规定了未成年人的受教育权等内容,最为明显的缺陷在于与司法保护的现实脱节,一旦未成年人特定规定性的权利被侵害,缺少具体程序操作规程来维护其权利,法条权利规定多为空洞的规定,尤其明显的就在于受教育权的状况,一旦广大农村地区的儿童因贫困等原因而面临辍学困境时,政府与社会多是调拨资金和社会捐助,但对于广大农村基础教育的需求而言长期处于黑洞状态的:另外,对于未成年人监护的具体内容、被监护人受侵害的惩戒措施与监督缺少法律规定,这与美国等国家的特定情况可剥夺监护权等法律规定相差甚远;在留守儿童乃至未成年人相关法律问题的适用上,既缺乏对于被害主体为未成年人的特定强制性惩戒规定,而且对于青少年违法犯罪而言,在青少年法庭的设置、回归社会保障等方面,司法机制的欠完善和漏洞是显而易见的[3]

三、留守儿童司法保护机制构成要件与社会互动机制的建立

针对留守儿童所面临的困境,建立有效社会工作机制与司法保护机制是解决当前困境的主线,也可为留守儿童合法权利的维护提供切实的途径与实际的保障。社会工作机制是基础,司法保护机制是保障,二者不可缺其一,这是由留守儿童问题的涉及社会因素的广泛性与法律的性质决定的。
  (一)社会互动机制
  1、政府部门的宏观统筹工作
  (1)大力发展农村经济,支持乡镇企业的发展。近年来虽然农村地区的经济发展状况与生活水平有所改善,但从城镇与乡村发展的长远来看,缺少对农村居民强有力的经济发展推动措施,工作流于表面,真正惠及农村地区的经济发展优惠与支持政策仍欠缺,需要切实的政策来提高农民收入。另外,乡镇企业不仅在农村地区的经济发展中具有至关重要的作用,而且如果农民能在乡镇企业中谋求自身发展,则必然会减少外出务工数量,对于留守儿童问题的解决意义不言而喻。
  (2)打破城乡二元经济体制,改革户籍制度。这是解决留守儿童问题的核心与关键措施,应逐渐弱化乃至取消因户籍制度而带来的城乡隔离,以户籍制度改革为中心,带动就业、医疗、住房、教育等制度改革,消除进城农村青年进入城市生活体系的壁垒,使进入城市的农民享有与城市人口平等的权利和社会权益;建立农民举家进城制度,使农村儿童在随父母进入城市,并能享有同城市儿童平等的教育入学与升学、医疗保障等资格和条件,引导农村富余劳动力在城乡间的有序流动,这是解决农村留守儿童的根本所在。
  2、家庭教育与关爱的回归

在目前户籍制度改革和农民举家进城机制未建立之前,对广大农村地区群众与农村进城务工人员进行广泛的宣传与教育,使其认识到子女的教育与成长需要的教育与关爱,即使务工在外地,也不应忽视对子女的适当管教,应重养且重教,应经常与孩子保持联系沟通,对孩子进行全面的指导教育,而不能放任不管,或仅限于孩子的衣食住行和学业。应常回家看看孩子,并利用电话等现代工具强化交流和沟通:利用书信和两季大忙、春节返乡等机会,多多了解孩子在学校、家中的情况。要千方百计让孩子体会到亲情和温暖,少些寂寞无助,多些深情关爱;让他们感到父母虽不在身边,心却在自己身上[4]
  3、发挥学校基础教育与人文关怀,为留守儿童营造大家庭监护环境。

学校在解决留守儿童问题方面起着不可替代的作用,在儿童在校期间实质上行使着监护人的部分职能,可以通过加强建立学校与家庭的沟通机制与儿童事故责任制来发挥学校的角色作用。学校可采取建立留守儿童学生专项档案管理的办法,在留守儿童入校之初,学校就进行调查摸底,对留守儿童进行登记,定期记载这些学生的学习、生活、思想状况以及他们父母在外地的通讯地址、电话,以便在出现教育问题时,能与其父母及时的沟通和反映;对于留守儿童在校期间,因学校及教职工失职或管教缺失造成的儿童意外事故及受到违法犯罪的侵害,在其过错范围内,学校及其他个人责任主体应承担相应的法律责任。
  4、社会帮助与监督机制

社会组织尤其是媒体应加强舆论工作,积极开展流动人口子女教育问题宣传,以引起全社会关注;加强社会组织建设,加大社会帮助留守儿童的力量;政府部门应鼓励创建并充分发挥非政府社会组织的作用,加强协作,在帮助农村留守儿童的同时,对进城务工的农村家长也进行引导和教育,强化农民工家长的家庭教育观念,让农民工家长学会与孩子沟通、交流以及教育孩子的正确方式,发挥家长对孩子的独特教育功能,引导孩子健康成长:可以考虑由基层学区和共青团牵头,联合妇联、工会、村委会、学校,共同构建农村少年儿童健康发展的教育和监护体系[5]。这些社区机构可由离退休教师、青年志愿者等人员构成:以村委会为基点,以乡村小学为依托,建立对留守儿童学习与生活的管理与监督,加强对网吧等机构的管理,尽量使留守儿童成长在健康的社会环境中:建立留守孩子教育指导中心,对其进行专门的心理健康教育,增强应对挫折的能力与独立生活的本领。
  (二)司法保护机制
  1、加强立法工作,将未成年人相关权利更加具体化于相关法律
  (1)修改完善《未成年人保护法》与《义务教育法》等相关法律。在相关法律中明确规定民工子女随父母在异地接受教育、享受医疗保障等的平等权及法律程序保障机制;对于民工举家进城制度应在相关法律中予以明确规定,克服目前相关法条较零散,难以体系化,民工维权与执行保护措施无法律依据的现象,从而从根本上为农民群体的生存尊严与法律权利的维护提供保障。
  (2)国家应当通过立法形式在《民法》及《未成年人保护法》等相关法律规定国家监护制度以及法律责任,即在基层政府和村民委员会中设立专门的监督监护机构,对父母以及其他选任的监护人予以监督,确保监护人能恰当地履行其监护义务,及时纠正监护人的不当行为并予以行政处罚,情节严重的交法院予以刑事处罚。对不能合格行使监护权的父母可借鉴国外做法,在特定情形下剥夺其监护权,以督促家庭监护的适格行使,使留守儿童纳入国家法律的实际保护之中[6]
  2、对涉及未成年人尤其留守儿童的案件建立专门的案件处理机制

一方面,严格执行《刑法》、《民法》及相关法律,对于侵害留守儿童合法权利的违法犯罪行为及教唆留守儿童违法犯罪的主体要加大打击力度,净化儿童生活的治安环境。另一方面,对于留守儿童违法犯罪的案件,应借鉴国外经验在案件处理机制方面有别于成人违法犯罪案件:(1)设置专门的青少年法庭,并在处理少年案件方面具有整套行之有效的审理经验与方案;(2)在审理少年案件时,适用特别的诉讼程序,审判人员与审理程序具有人性化的特点:(3)对少年违法犯罪的定罪量刑方面有专门规定,着重感化与教育;(4)执行惩戒措施的场所与教育管理机制有专门规定,特定法律情形下可代之以密切监视、加强看管和安置在教育管理机构内[7]
  3、社会组织与司法部门合作机制

加强司法部门与家庭学校等的联系与合作,信息沟通应及时有效。一方面,公检法等司法机关对于侵害学生、学校等教育机构的案件和教唆、胁迫、引诱农村留守儿童违法犯罪等案件,应依法严厉打击。另一方面,要加强和家庭、学校、社会各界的联系与合作,对未成年人特别是留守儿童采取教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅等一贯的未成年人案件处理原则,侧重于教育与感化,最大化对留守儿童的司法保护,使其能以较佳的状态回归社会。
  4、司法机关应加强调查研究工作数据,建立回访考察制度

司法部门应定期组织专门人员对于涉及留守儿童的违法犯罪、社会治安环境、监护权行使现状调查研究,获得实际统计数据,对留守儿童案件调查研究的主要目的不在于查明案件事实,重点在于他们违法犯罪的原因、家庭状况、易受诱惑的因素以及通常暴露在哪些不良社会环境中,这是改善对留守儿童司法保护工作的基础,据以实际制定切实可行的保护规定;司法机关应建立追踪回访考察制度,建立帮教体系,对判处刑罚的留守儿童采取确定专人帮教,定期考察,会同工、青、妇等单位与所在学校或村(居)委会、家庭密切配合共同帮教,并对后进留守儿童、轻微违法犯罪的留守儿童做好教育、挽救工作,这不仅仅是执法人性化的体现,更是加强对留守儿童司法保护的迫切要求。
  农村留守儿童的合法权利保护问题,不仅需要司法部门的切实有效的工作,更需要社会各个方面的精诚合作,司法保护机制着重长效、稳定、保障的特征,一旦能运行在广大农村地区,必能够给困境中的我国农村留守儿童带来福音。



[1]《解放日报》2004831日报道。

[2]许章润《犯罪学》,法律出版社,20077月第3版,219—220

[3]阮积嵩《对农村留守儿童权利保障的法律思辨[J]》,经济与社会发展,20062月第2期。

[4]王道春《农村留守儿童犯罪原因及预防对策刍议》,北京青年政治学院学报,20069月第3期。

[5]江荣华《农村留守儿童心理问题现状及对策[J]》,成都行政学院学报2006年第1期。

[6]周秋化《农村留守儿童问题引发的关于完善未成年人监护制度的法律思考[J],法制与社会,2007年第11期。

[7]康树华《世界各国少年司法制度的基本特征[J]》,少年司法制度。

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